Aleksandra Toeplitz
26 stycznia 2021
Przeczytasz w 8 minut
Podczas pracy z ogromnym zbiorem danych dotyczącym zamówień publicznych i zawierającym dziesiątki tysięcy postępowań, sprawdzenie każdego raczej nie wchodzi w grę. W takiej sytuacji z pomocą przychodzą czerwone flagi czyli sygnały ostrzegawcze lub jeszcze inaczej - wskaźniki ryzyka korupcji. Czerwona flaga nie oznacza, że w danym postępowaniu na pewno doszło do nadużyć. Sygnał ostrzegawczy to wskazówka, żeby przyjrzeć się konkretnym zamówieniom. Im więcej czerwonych flag, tym silniejsze podejrzenie, że doszło do nadużycia.
CZEGO SZUKAĆ
Prawidłowe postępowania mają kilka wspólnych cech: są zaplanowane i przeprowadzone zgodnie z procedurami, w sposób mający na celu zapewnienie przejrzystości, sprawiedliwego dostępu dla oferentów i odpowiedzialności instytucjonalnej podczas całego procesu. Z drugiej strony, każde nieprawidłowe postępowanie jest nielegalne na swój sposób. Na każdym etapie procesu mogą wystąpić nieprawidłowości dlatego warto im się przyjrzeć i odpowiedzieć na następujące pytania: czy specyfikacja zamówienia jest uczciwa czy może zostały sporządzone z myślą o jednym konkretnym oferencie? Czy każdy potencjalny oferent jest informowany o postępowaniu w odpowiednim czasie czy może zaleca się komuś wcześniejsze przygotowanie oferty? Czy oferty są oceniane na podstawie uczciwych i obiektywnych kryteriów czy może do wyboru żądanej oferty są stosowane inne, nieobiektywne kryteria? Czy oferenci są niezależni czy może wszyscy należą do tej samej grupy, tworząc fałszywe poczucie konkurencji? Czy oferenci zgadzają się na podział rynku, tworząc zmowę? I tak dalej i tak dalej.
Ponieważ przestudiowanie wszystkich potencjalnych nieprawidłowości jest niewykonalne, w pierwszej kolejności musimy zrozumieć, jakie są typowe mechanizmy korupcyjne w kraju lub regionie, nad którym pracujemy. Skorumpowane osoby przecież nie dzielą się swoją taktyką dobrowolnie, co nie ułatwia naszej pracy. Z drugiej strony są czasami tak pewni siebie, że nie martwią się zbytnio o zacieranie śladów, czując się bezpiecznie w meandrach biurokratycznych procesów zamówień. Kiedy skandale korupcyjne są ujawniane w mediach lub poddawane procesom sądowym, możemy przyjrzeć się zastosowanym technikom, które często podkreślają słabe punkty. Dobry przykład można znaleźć w tekście Mapping high-level corruption risks in Spanish public procurement, opublikowanym przez Corruption Research Center Budapest, dotyczącym głośnych skandali korupcyjnych w Hiszpanii związanych z zamówieniami publicznymi. Autorzy opisali najczęstsze „techniki korupcyjne”, takie jak nadużywanie trybów nadzwyczajnych czy też negocjacje bez publikacji. W artykule przeanalizowano, które czerwone flagi mogły sygnalizować nieprawidłowości oraz czy niezbędne informacje są publicznie dostępne i mają wystarczająco wysoką jakość, co jest kluczowym warunkiem automatyzacji analizy wskaźników ryzyka.
Projekt RECORD ma na celu zmniejszenie ryzyka korupcji w procesach zamówień publicznych na szczeblu lokalnym. Odbywa się to częściowo za pośrednictwem portalu Tenders.guru, które umożliwia obywatelom, dziennikarzom, a nawet urzędnikom publicznym monitorowanie procesów udzielania zamówień i ich realizacji. Aby wychwycić ryzyko oszustwa, Tenders.guru stosuje czerwone flagi i zwraca uwagę na oferty uznane za podejrzane. Chociaż ryzykowne nie oznacza korupcyjne, oflagowane procedury są warte sprawdzenia. Zespół RECORD stworzył zestaw ponad 100 wskaźników ryzyka, zebranych z poprzednich projektów i badań, i opublikował go na otwartej licencji. Aby wybrać najbardziej wartościowe sygnały ostrzegawcze, przeanalizowano wykonalność techniczną: Czy są dostępne wymagane dane? Czy są one ustrukturyzowane czy występują tylko jako np. część protokołu ze spotkania?, Jakie jest ich znaczenie w krajach docelowych projektu: Węgrzech, Polsce, Rumunii i Hiszpanii.
PIERWSZE KROKI Z CZERWONYMI FLAGAMI
Niezależnie od tego, czy korzystamy z platformy publikującej zamówienia publiczne, takiej jak Tenders.guru, czy przeglądamy arkusz kalkulacyjny na własnym laptopie, istnieje kilka podstawowych czerwonych flag, które mogą pomóc znaleźć potencjalne tematy śledcze:
- Jedna firma, wiele kontraktów. Na całym świecie przepisy dotyczące zamówień publicznych mają jedną wspólną cechę: im większa umowa, tym więcej kontroli w całym procesie, aby zapewnić otwarte przetargi i uzyskać najlepszy stosunek jakości do ceny. Oznacza to, że, jak ujawniło opisane wcześniej dochodzenie Civio, organy publiczne mogą zmówić się z przedsiębiorstwami w celu podzielenia zamówienia na mniejsze części, które można następnie przyznać bezpośrednio, bez konkurencji lub przejrzystości.
- Krótkie terminy. Jeśli przetarg nieograniczony daje zainteresowanym dostawcom tylko kilka dni na przedstawienie swoich propozycji, to uwaga, przetarg jest otwarty tylko w swojej nazwie. Skąd pośpiech? Może się zdarzyć, że jedyną firmą, której uda się złożyć pełną ofertę jest ta, która została uprzednio poinformowana na temat planowanej procedury prywatnymi kanałami. Krótki czas trwania to oznaka co najmniej złego planowania i zarządzania po stronie instytucji publicznej.
- Licytacja pojedyncza. W interesie administracji publicznej jest otrzymywanie dużej liczby ofert w ramach każdego przetargu, ponieważ zwiększona konkurencja obniża ceny, zwiększając opłacalność. Czasami jednak wpływa tylko jedna oferta. To samo w sobie nie zawsze jest złe: na przykład niektóre specjalistyczne produkty mają ograniczoną liczbę dostawców, czasem tylko jednego. Jednak stała tendencja do składania ofert przez jednego oferenta dla jednej instytucji publicznej lub dużego odsetka ofert udzielanych temu samemu przedsiębiorstwu, może wskazywać na złe praktyki. Dobrze byłoby na przykład przyjrzeć się specyfikacji przetargowej i sprawdzić, czy nie ogranicza ona sztucznie konkurencji, poprzez dodawanie klauzul, które może spełnić tylko jedna firma.
- Ten sam produkt, inna cena. Dzięki obserwacji wydatków kilku instytucji publicznych z danego okresu, np. roku, czasami okazuje się, że płacą różne kwoty za ten sam produkt lub usługę. Jak to się dzieje? Czy instytucja otrzymuje niekorzystne oferty, ponieważ nie przyciąga konkurencji? Czy oferenci byli źle poinformowani i nieświadomi prawdziwej ceny rynkowej? Czy istnieje zmowa z oferentem?
- Najpierw wygrywasz, potem aneksujesz umowę. To tradycyjna forma korupcji i nadużyć w niektórych krajach, która ma miejsce nie w momencie wyboru firmy, ale na późniejszym etapie, kiedy monitorowanie nie jest tak restrykcyjne. W tym scenariuszu firma zaniża ofertę, aby wygrać przetarg, czasami nawet poniżej swoich kosztów. Kilka miesięcy później występuje jednak o zmianę umowy o dodatkowe koszty, rekompensujące straty (i nie tylko!). Kiedy ostateczny koszt zamówienia publicznego jest trzykrotnie większy w stosunku do początkowego budżetu, warto się zastanowić, czy nie taki był plan od początku.
- Brakujące dane. Brak przejrzystości prowokuje korupcję. Aneksowanie umów to powszechna praktyka, wynikająca z faktu, że takie zmiany generalnie nie są publikowane lub nie są tak spójne i transparentne jak procedury przetargowe same w sobie. Ogólnie rzecz biorąc, szukaj “krycia”, tj. pustych komórek w zbiorze danych. Czy ciągle brakuje jakiegoś pola? Czy tylko w przypadku niektórych rodzajów ofert i konkretnych oferentów? Czy jest to zamierzone czy świadczy o złym zarządzaniu danymi? Czy informacje są wymagane wg prawa?
CO DALEJ
Opisane powyżej czerwone flagi to dopiero początek. Można z nich skorzystać nawet przy umiarkowanych umiejętnościach, używając prostych arkuszy kalkulacyjnych, o ile dane są dostępne (co, jak wiemy, nie zawsze ma miejsce). Możemy również badać bardziej złożone scenariusze, przy dodatkowym wysiłku.
Na przykład grupa przedsiębiorstw może zmówić się, aby podzielić się między sobą rynkiem. Kartel? Oto przykład: Uczestnicy zmowy dzielą się nie tylko regionami ale też instytucjami publicznymi, z którymi chcą współpracować i jedna grupa przedsiębiorców w ogóle nie startuje w przetargach po to, żeby druga grupa przedsiębiorców na pewno wygrała konkretne postępowania. Takie działanie może być jednak zbyt oczywiste, a ograniczona konkurencja zostałaby ujawniona na poziomie podstawowych czerwonych flag. Jeśli jednak “kartel” jest bardziej przebiegły, przedsiębiorcy będą przystępować do przetargów na zmianę. Albo jeszcze lepiej, będą składać cenowo zawyżone oferty, aby zafałszować dobrze funkcjonujący rynek. Automatyczne wykrywanie tych mechanizmów może wymagać złożonej analizy.
Czasami jednak trzeba wyjść poza zbiór danych dotyczących zamówień i porównać go z innymi źródłami, takimi jak rejestr firm - niezbędny - lub lista darczyńców partii politycznych. Czy konkurujące ze sobą firmy są niezależne, czy też należą do tej samej osoby? Kto kontroluje firmę, która właśnie wygrała przetarg? Czy istnieją konflikty interesów z komisją przetargową? Aby odpowiedzieć na te i inne pytania, będziemy potrzebować dodatkowych zbiorów danych.
Autorka: Eva Belmonte, hiszpańska dziennikarka śledcza, pisząca między inymi dla organizacji Civio
Tłumaczenie: Monika Kajalidis, ekspert z zakresu polityk publicznych z Fundacji ePaństwo