Współpraca pomiędzy lokalnymi organizacjami społecznymi, a samorządem

Pomiędzy majem a lipcem 2020 roku przeprowadzono w sumie 64 pogłębionych wywiadów terenowych z przedstawicielami/kami 35 organizacji pozarządowych, ruchów społecznych i władz samorządowych, reprezentujących 35 podmiotów lokalnych z Węgier, Polski i Rumunii. Głównym celem było zrozumienie narracji stosowanych przez rozmówców, opisujących działania zmierzające do przezwyciężania trudności charakterystycznych dla lokalnego kontekstu. Zwłaszcza tych dotyczących sytuacji generujących konflikty interesu oraz dylematów dotyczących ról jakie mają do odegrania. 

Raport jest efektem współpracy pomiędzy organizacjami, które są zaangażowane we współpracę międzysektorową, a której celem jest zwiększanie odpowiedzialności władz i partycypacji obywatelskiej w Europie Środkowo-Wschodniej. Fundacja ePaństwo (Polska), Funky Citizens (Rumunia) i K-Monitor (Węgry) przeprowadziły w swoich krajach badania, które miały sprawdzić jakie doświadczenie i trudności mają organizacje rzecznicze i nieformalne stowarzyszenia w pracy z lokalnymi władzami. Założeniem nie było analizowanie zinstytucjonalizowanych i formalnych relacji oraz partnerstw pomiędzy tymi aktorami, a przyjrzenie się tym, które zawiązywały się samoistnie w ramach lokalnej współpracy pomiędzy aktywistami i urzędnikami. Badano strategie i konkretne przykłady zarówno wspólnego działania jak i te dotyczące przeciwstawnych interesów. Wykluczono  zakontraktowane działania, jednorazową współpracę oraz relacje warunkowane zewnętrznymi umowami. Raport składa się z jednego rozdziału podsumowującego generalne spostrzeżenia oraz trzech rozdziałów odnoszących się już bezpośrednio do poszczególnych krajów, z których każdy zawiera cztery studia przypadków. Pomiędzy majem a lipcem 2020 roku przeprowadzono w sumie 64 pogłębionych wywiadów terenowych z przedstawicielami/kami 35 organizacji pozarządowych, ruchów społecznych i władz samorządowych, reprezentujących 35 podmiotów lokalnych.

Głównym celem było zrozumienie narracji stosowanych przez rozmówców, opisujących działania zmierzające do przezwyciężania trudności charakterystycznych dla ich lokalnego kontekstu. Zwłaszcza tych dotyczących sytuacji generujących konflikty interesów oraz dylematów naszych rozmówców dotyczących ról jakie mają do odegrania i składanych deklaracji politycznych. Jest to szczególnie istotne w dzisiejszej Europie Środkowej i Wschodniej, gdzie powszechne przekonanie o regresie demokracji i zamykającej się przestrzeni obywatelskiej w polityce na szczeblu krajowym spowodowało zmianę nastawienia i aktywizację lokalnego społeczeństwa obywatelskiego. Poszukiwanie współpracy z lokalnymi partnerami w obliczu napięć politycznych opiera się na ponownym odkrywaniu siły wspólnego działania, które może odbudować zaufanie do instytucji. Ustanowienie sceny, opartej na współpracy demokratycznej i z dala od polityki partyjnej, może potencjalnie zmienić zarówno jej uczestników, jak i całą społeczność. W wyniku globalizacji z jednej strony i centralizacji z drugiej, samorządy są coraz bardziej przeciążone napięciami społeczno-gospodarczymi. Nie można zaprzeczyć, że w większości kontekstów spowodowało to raczej tłumienie niż rozkwit lokalnej demokracji. Jednak patrząc na strategie, z którymi lokalni aktorzy obywatelscy podchodzą do takiej (często mało prawdopodobnej) współpracy z władzami lokalnymi, możemy się wiele dowiedzieć o sile uprzejmości w zapobieganiu izolacji i antagonizmowi politycznemu, przeciwstawianiu się systemowym ograniczeniom demokratycznego dialogu i przyczynianiu się do umocnionego samorządu lokalnego.

Profesjonalizacja tych interakcji wzmocniła możliwości instytucjonalne lokalnego społeczeństwa obywatelskiego. Z drugiej strony objęła je ściślejszymi regulacjami i kontrolą. Partnerstwa zawiązane wokół ogólnie akceptowanych celów politycznych stały się typową formą relacji państwo-społeczeństwo obywatelskie, ułatwiając w ten sposób przekazywanie zadań publicznych i świadczenie usług publicznych przez organizacje pozarządowe i ruchy społeczne. Za pomocą takich quasi-prywatnych, często nieformalnych umów, społeczeństwo obywatelskie i samorządy dzielą się zasobami i umiejętnościami jako formalnie równe strony, aby osiągnąć wspólne cele. Jednak takie partnerstwa, wspierane przez programy rozwojowe, są coraz częściej postrzegane jako forma politycznej relacji, w ramach której aktorzy społeczni nie mają władzy i odpowiednich narzędzi, by móc zadeklarować demokratyczną legitymizację i umocnić swoją polityczną pozycję. Apolityczny charakter tego typu współpracy popchnął wiele inicjatyw obywatelskich w kierunku podejmowania działań nie obarczonych ryzykiem, zamiast celować w systemowe niedociągnięcia. Słabo ugruntowane relacje były powszechnie uważane za niewystarczającą podstawę współpracy i w efekcie były ignorowane.

W wywiadach retoryka partnerstwa była przedstawiona jako negatywny punkt odniesienia. Rozmówcy krytykowali demokratyczne braki w swoich lokalnych kontekstach i współpracach. Od 2010 roku wiele grup aktywistów próbowało odejść od nadmiernego polegania na partnerstwach z samorządami lokalnymi, a zamiast tego iść  w kierunku tworzenia lokalnego “osadzenia” w celu uniezależnienia swoich działań od umów partnerskich. Tendencja ta jest ściśle związana z ponownym zainteresowaniem kwestiami lokalnymi i aktywizmem miejskim oraz wykorzystaniem technik obywatelskich, takich jak dziennikarstwo obywatelskie, organizowanie społeczności, wnioski o informacje publiczne i innego rodzaju działania strażnicze w całym regionie. Ta nowa lokalność dała początek również bardziej otwartemu podejściu władz samorządowych do samolegitymizacji poprzez popularne narzędzia cyfrowe oraz tworzenie platform do konsultacji społecznych. W przeciwieństwie do formalnych partnerstw między samorządami a działaczami, skupionych na finansowym aspekcie, działania poddane analizie w raporcie dokumentują rosnące zainteresowanie demokratyczną rolą współpracy lokalnej w ulepszaniu miejscowych ekosystemów obywatelskich. Aktywiści wywierają wpływ na lokalną politykę poprzez wzajemnie powiązane praktyki partycypacji, reprezentacji i debaty. Partycypacja jako model demokratyczny stworzony przez społeczeństwo obywatelskie i typowa reprezentacja wyłaniana w ramach wyborów są często opisywane jako wzajemnie wykluczające się logiki.

Raport nie potwierdza tej tezy. Procesy tworzenia nowych sposobów partycypacji obywatelskiej oraz podkreślanie braków demokratycznych przy wyłanianiu reprezentacji politycznej przenikają się wzajemnie. Stawiając polityczne roszczenia, a jednocześnie rozwiązując konkretne problemy lokalne, aktywiści mogą w znaczący sposób powiązać abstrakcyjne zasady z wadliwymi warunkami społecznymi i politycznymi w lokalnym kontekście. Ten proces składania reprezentatywnych roszczeń ma kluczowe znaczenie, ponieważ umożliwia miejscowym podmiotom opracowanie lokalnej polityki bez odwoływania się do dobrej woli polityków. Zaangażowane we wspólne dobro organizacje społeczne i władze lokalne współtworzą instytucje hybrydowe, które wzmacniają wysiłki społeczności lokalnej. Chociaż zmienia to sposób działania samorządów lokalnych z „dowodzenia i kontroli” na „ułatwianie i wspieranie”, oznacza to również, że lokalni aktorzy stają się współzależni. Jak zauważył jeden z naszych polskich rozmówców, jeśli nie ma samorządu, to w ogóle nie będzie współpracy.

Na Węgrzech aktywizacja społeczeństwa obywatelskiego nastąpiła w latach 90. W późniejszych latach, na skutek dalekiej od ideału instytucjonalizacji form współpracy,  organizacje społeczne znalazły się pod kontrolą finansową i polityczną. Gdy Węgry uzyskały członkostwo w Unii Europejskiej dyskurs na temat partnerstwa był w dużej mierze sterowany przez „westernizację” społeczeństwa obywatelskiego. Biurokratyczne zarządzanie i finansowanie oparte na projektach, pozostawiało niewiele miejsca na kwestionowanie statusu quo i często przysłaniało strategie obywatelskie w pierwszej dekadzie XXI wieku. Węgierskie organizacje pozarządowe i ruchy społeczne musiały zmodyfikować swoją taktykę, także ze względu na zmiany polityczne w 2010 r. Rząd Orbána przejął władzę nad sektorem poprzez decentralizację, ograniczając jeszcze przestrzeń organizacji społecznych, które zareagowały na wrogie środowisko, tworząc nowe sojusze i lepiej osadzając się na szczeblu lokalnym, stając się w ten sposób istotnymi podmiotami w lokalnej polityce. Po wyborach samorządowych w 2019 roku zwycięscy politycy opozycji zapowiedzieli większe włączenie społeczeństwa obywatelskiego w procesy decyzyjne. Jednak zmiana systemowa nie następuje od razu. Aktywiści walczą teraz o zmianę utrwalonej technokratycznej postawy władz lokalnych i braku kultury współpracy, które utrudniają zaangażowanie nowo wybranych przywódców.

W części raportu dotyczącej Polski podjęto próbę wskazania warunków i najważniejszych wyzwań w skutecznej współpracy. Skupiono się na organizacjach, które wspierają przejrzystość, promują otwarte dane i zwiększają zaangażowanie społeczne. Studia przypadków opisują cztery możliwe wzorce współpracy między samorządami i organizacjami pozarządowymi. Po pierwsze, organizacje pozarządowe mogą podjąć decyzję o pracy na rzecz gminy i współpracować z nią od wewnątrz. Po drugie, organizacje pozarządowe mogą działać jako opozycja polityczna i próbować współpracować z władzami lokalnymi jako aktorzy polityczni. Po trzecie, istniejące organizacje mogą zdecydować się na przeniesienie swojej działalności w inne miejsce po kilku nieudanych próbach współpracy z samorządem. Wreszcie organizacje pozarządowe i ruchy społeczne mogą wpływać na samorządy lokalne i wywierać na nie presję jako kontrolerzy i sygnaliści.

W Rumunii presja modernizacyjna władz lokalnych była szczególnie duża, dlatego też reformy wewnętrzne w postępowych gminach stały się głównym motorem kształtującym formy współpracy ze społeczeństwem obywatelskim. Idea i hasło partycypacyjnego zarządzania zyskały na popularności w ostatnich latach. Chociaż może to przynieść pozytywne rezultaty pod względem wydajności (patrz studium przypadku dotyczące zarządców miast w Rumunii), często nie ma żadnego prawdziwego potencjału demokratycznego. Mechanizmy partycypacyjne, które są inicjowane odgórnie, napotykają poważne trudności w mobilizowaniu i wzmacnianiu pozycji lokalnego społeczeństwa obywatelskiego. Jednak samorządy lokalne często szukają takich partnerstw z aktorami społecznymi, podczas gdy lokalnym inicjatywom brakuje odpowiednich narracji i niezbędnych zasobów, aby wysuwać roszczenia wobec lokalnych organów decyzyjnych, które są nazbyt technokratyczne, biurokratyczne lub po prostu zbyt odległe i oderwane od rzeczywistości. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego w Rumunii mają zatem tendencję do inwestowania swoich wysiłków w inne miejsca i były szczególnie widoczne podczas krytycznych wydarzeń w polityce krajowej, które doprowadziły do ​​publicznych demonstracji na dużą skalę.

Autor: Miklos Merényi

Projekt badawczy był możliwy dzięki wsparciu National Endowment for Democracy. Poglądy i opinie wyrażone w raporcie są poglądami autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalną politykę lub stanowisko National Endowment of Democracy.