25

Paź 2012

Raport Najwyższej Izby Kontroli

Udzielanie zamówień publicznych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Zielonej Górze

Data publikacji:

25 października 2012 r.

Data moderacji:

25 października 2012 r.

Strona z 4
1
LZG-4112-03- 01/2012, S/12/006 Zielona Góra, dnia 31 sierpnia 2012 r.
Pan
Wojciech Janka
Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej
i Mieszkaniowej w Zielonej Górze
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
1
, zwanej dalej
„ustawą o NIK”, Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Zielonej Górze skontrolowała Zakład Gospodarki
Komunalnej i Mieszkaniowej w Zielonej Górze (dalej: „Zakład” lub „ZGKiM”), w zakresie udzielania zamówień
publicznych oraz realizacji umów w tym zakresie w latach 2010-2012.
W związku z kontrolą, której wyniki zostały przedstawione w protokole kontroli podpisanym 10 sierpnia
2012 r., na podstawie art. 60 ustawy o NIK, przekazuję Panu Dyrektorowi niniejsze wystąpienie pokontrolne.
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia działalność Zakładu w zakresie spraw objętych
kontrolą, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, które nie miały zasadniczego wpływu na badaną
działalność.
1. NIK pozytywnie ocenia organizacyjne przygotowanie Zakładu do realizacji zadań w zakresie
prowadzenia postępowań o udzielanie zamówień publicznych, w tym funkcjonowanie systemu kontroli
wewnętrznej. Do poszczególnych zadań wyodrębniono stanowiska w Regulaminie organizacyjnym,
a pracownikom pisemnie powierzono zakresy obowiązków. Wprowadzono do stosowania procedury w zakresie
udzielania zamówień publicznych, kontroli wewnętrznej oraz audytu wewnętrznego. W 2011 r. audytem objęto
prawidłowość udzielenia sześciu zamówień publicznych, w wyniku którego podjęto działania w celu
wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości.
W okresie objętym kontrolą ZGKiM udzielił 104 zamówienia publiczne o wartości netto 44.489,8 tys. zł.
Terminowo wywiązano się z obowiązku sprawozdawczego sformułowanego w art. 98 ustawy z dnia 29 stycznia
2004 r. Prawo zamówień publicznych
2
(dalej: „ustawy Pzp”), niemniej w sprawozdaniach o udzielonych
zamówieniach za lata 2010 i 2011 wykazano dane niezgodne ze stanem faktycznym wartość zamówień za
2010 r. zawyżono o łączną kwotę 93.315,44 zł, a za 2011 r. – zaniżono o 1.373.249,29 zł.
2. NIK pozytywnie ocenia udzielenie trzech zamówień publicznych, których przedmiotem było
wykonanie kontroli okresowych budynków administrowanych przez Zakład (ABM-1 i ABM-2) oraz instalacji
elektrycznej w lokalach komunalnych w latach 2010 2012 w łącznej wysokości 384.643,35 zł. Wyłonienie
wykonawców tych zamówień następowało każdorazowo na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty w oparciu
o przyjęte kryteria, przy zachowaniu zasad uczciwej konkurencji, a zamawiający w sposób rzetelny dokonywał
i dokumentował czynności wymagane przepisami ustawy Pzp.
1
Dz. U. z 2012 r., poz. 82.
2
Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.
2
Negatywnie NIK ocenia natomiast sposób opisu przedmiotu zamówienia, w części dotyczącej przeglądu
instalacji elektrycznej w lokalach komunalnych w budynkach wspólnot. Kierownicy ABM-1 (w latach 2010-2012)
oraz ABM-2 (w 2011 roku) opisali przedmiot zamówienia poprzez wskazanie kwoty jaką zamierzają przeznaczyć
na to zadanie, zamiast zamieścić w specyfikacji wykaz (liczbę) lokali, w których należy przeprowadzić kontrolę
stanu bezpieczeństwa instalacji elektrycznej
3
. W ocenie NIK, taki opis nie spełnia normy sformułowanej w art. 29
ust. 1 ustawy Pzp, z której wynika, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący.
Administratorzy, posiadając ewidencję lokali administrowanych powinni w SIWZ sprecyzować, które lokale
podlegają kontroli, mając przy tym na względzie częstotliwość dokonywania przeglądów. Nie zrobiono tego, gdyż
kopiowano schemat opisu zamówienia stosowany w Zakładzie od kilku lat. Skutkiem tego, wykonawcy co roku
kierowali zapytania o wyjaśnienie treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, chcąc ustalić jaka liczba
lokali będzie podlegała sprawdzeniu, co niewątpliwie miało wpływ na zaproponowaną w ofercie cenę.
Krytyczne uwagi NIK odnoszą się także do sposobu oceny ofert, które nie pozostały bez wpływu na cenę
jaką uzyskiwano w kolejnych latach za wykonanie przeglądów w lokalach. Zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy Pzp,
kryterium oceny ofert każdorazowo była to cena. Mimo, kwota jaką Zakład wydatkował na wykonanie
przeglądów instalacji elektrycznej stanowiła ponad 50% wartości zamówienia, ocena ofert następowała w
następującej proporcji: cena za przegląd budowlany budynków 80%, cena za przegląd instalacji elektrycznej
20%. Aby zdobyć więcej punktów, wystarczyło obniżyć cenę za przegląd budynków, a obniżkę skompensować
wysoką ceną na przegląd instalacji elektrycznej, która i tak nie miała większego wpływu na wybór oferty. Tym
samym doprowadzono do tego, że cena za przegląd lokalu w ABM-1 w 2012 r.
4
wzrosła dwukrotnie w stosunku
do 2010 r. oraz była 4,5 krotnie wyższa od tej, jaką zapłaci Zakład za samą usługę wykonywaną w lokalach
ABM-2. W tej części postępowania ABM-2 podał bowiem wykaz 703 lokali komunalnych, a ocenie podlegała
cena jednostkowa za przegląd.
Skutkiem powyższych nieprawidłowości będzie wydatkowanie środków publicznych z naruszeniem zasady
oszczędnego dokonywania wydatków, sformułowanej w art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych
5
, w kwocie ok. 37 tys. zł
6
.
Należy podkreślić, że część zamówienia przygotowana przez ABM-2 została przeprowadzona prawidłowo,
a Pan Dyrektor w swoich wyjaśnieniach zadeklarował podobne postępowanie w kolejnych latach.
Pozytywnie należy natomiast ocenić sposób realizacji zawartych w wyniku ww. postępowań umów.
Zrealizowane umowy wykonano zgodnie z zakresami oraz terminami w nich ustalonymi, a wysokość
zapłaconego wykonawcom wynagrodzenia odpowiadała postanowieniom umownym.
3. NIK negatywnie ocenia zlecenie w latach 2010 2011 usług w zakresie przeglądów stanu
technicznego, którego przedmiotem były budynki będące w zarządzie ZGKiM (przy ul. Zjednoczenia 110a oraz
Działu Zagospodarowania Odpadów) firmie KomEksBud, która nie została wybrana w trybie określonym w
przepisach ustawy Pzp, co stanowiło naruszenie art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych oraz art. 7 ust. 3
ustawy Pzp.
Na zlecone przez Pana Dyrektora w 2010 r. - roczne przeglądy dwóch budynków wielkopowierzchniowych
oraz w 2011 r. - pięcioletnie przeglądy stanu technicznego budynków oraz instalacji elektrycznej, bez
przeprowadzenia postępowania o zamówienie publiczne, wydatkowano łącznie 20.342,50
7
. W tym samym
czasie, w trybie przetargowym zlecono wykonanie kontroli budynków na łączną kwotę 253.829,16 (opisane w
pkt. 2 niniejszego wystąpienia). Jak wynikało z wyjaśnień uzyskanych w toku kontroli, kierownicy którzy
administrowali budynkami kierowali się faktem, pojedyncze zamówienie nie przekraczało kwoty 14.000 euro.
Dopiero w 2012 r. kontrole stanu technicznego przedmiotowych budynków objęto procedurą przetargową.
4. Zakład nierzetelnie wywiązywał się z obowiązku dokonywania okresowych kontroli stanu
technicznego budynków. Kontrola NIK wykazała bowiem, że w 2010 r. obiektów bazy ZGKiM przy ul.
Zjednoczenia 110a oraz Działu Zagospodarowania Odpadów nie poddano okresowej kontroli, której obowiązek
3
Okresowa (co najmniej raz na 5 lat) kontrola instalacji elektrycznej, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
4
tj. 110,70 zł.
5
Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.
6
Liczba lokali ABM-1, które pozostały do przeglądu na 2012 r.: 430 w cenie 110,70 zł, tj. 47.601 zł. Przy cenie jednostkowej lokali ABM-2
w wysokości 24,60 zł – wartość przeglądów wyniosłaby 10.578 zł, tj. o mniej 37.023 zł.
7
Wartość usług w 2010 r. wyniosła 1.708 zł, w 2011 r. – 18.634,50 zł.
3
przeprowadzenia co najmniej raz w roku wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zaniechanie
zlecenia przeglądów wynikało z nadmiaru obowiązków odpowiedzialnego pracownika oraz planowanego na 2011
r. przeglądu „pięcioletniego” budynków.
5. W latach 2010 2012 Zakład udzielił 20 zamówień publicznych na roboty budowlane o łącznej
wartości 1.493,5 tys. zł, współfinansowanych dotacjami celowymi z budżetu miasta Zielona Góra na prace
konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W przypadku
tych zamówień ZGKiM działał na rzecz wspólnot mieszkaniowych, które były beneficjentem dotacji oraz
zamawiającym.
Analiza pięciu z nich wykazała
8
, że w przypadku udzielenia trzech zamówień
9
nie stwierdzono naruszeń
wymogów określonych w ustawie Pzp, za wyjątkiem ustalenia wartości zamówienia na remont elewacji budynków
przy ul. Moniuszki 5 i Reja 13 wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania
10
, co stanowiło
naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Pzp. Wyłonienie wykonawców tych zamówień następowało każdorazowo na
zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, przy zachowaniu zasad uczciwej konkurencji, a zamawiający w
sposób rzetelny dokonywał i dokumentował czynności wymagane przepisami Pzp.
NIK negatywnie ocenia udzielenie dwóch zamówień na remont dachu budynków przy ul. Żeromskiego 17
i Sikorskiego 24 wykonawcy, którego należało wykluczyć z postępowania, a jego ofertę uznać za odrzuconą na
podstawie art. 24 ust. 4 ustawy Pzp. W obu postępowaniach wykonawca nie wykazał sspełnianiem warunków
udziału w postępowaniu, mimo to komisja przetargowa naruszając art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy Pzp nie wykluczyła
go z postępowania. Wartość opłaconych robót budowlanych wyniosła 294.834,86 zł.
Pozytywnie należy natomiast ocenić sposób realizacji zawartych w wyniku ww. postępowań umów.
Zostały one zrealizowane zgodnie z zakresem oraz terminami ustalonymi w umowach, a wysokość zapłaconego
wykonawcom wynagrodzenia odpowiadała postanowieniom umownym.
6. Zastrzeżenia NIK budzi prowadzenie przez ZGKiM - samorządowy zakład budżetowy, działalności w
zakresie zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych.
W ocenie NIK, w świetle obowiązujących przepisów prawa zarządzanie nieruchomościami wspólnot
mieszkaniowych przez samorządowy zakład budżetowy jest niedopuszczalne. Zakaz prowadzenia takiej
działalności wynika wprost z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej
11
. Działalność
prowadzona przez podmioty komunalne w zakresie zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie
mieści się w katalogu zadań własnych gminy, określonych art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym
12
, gdyż ma komercyjny charakter i jako taka wykracza poza zakres zadań o charakterze użyteczności
publicznej nie dotyczy zaspokajania potrzeb zbiorowych mieszkańców i nie jest usługą powszechnie dostępną
(zaspokaja potrzeby i jest dostępna tylko dla członków wspólnoty). Najwyższa Izba Kontroli dostrzega
wskazywane przez Pana Dyrektora argumenty interpretacyjne których dowodem jest przywołane w
wyjaśnieniach orzeczenie sądu
13
dotyczące tej problematyki, jednak z treści tego orzeczenia wynika
dopuszczalność czynności polegających na zarządzaniu nieruchomościami wspólnymi (w szczególnych
sytuacjach), jednak wyłącznie we wspólnotach z udziałem gminy
14
, podczas gdy Zakład zarządzał także 33
wspólnotami bez udziału gminy. W sprawie tego ustalenia NIK skieruje odrębne wystąpienie pokontrolne do
Prezydenta miasta Zielona Góra, w którym przedstawi odpowiedni wniosek.
Z tytułu zarządzania wspólnotami mieszkaniowymi ZGKiM osiągnął w latach 2010-2012 (30 czerwca)
przychody w łącznej wysokości 7.011.132 zł.
Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli oraz uwzględniając zadeklarowane
w toku kontroli działania, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o:
8
W 2010 r. - remont elewacji budynków przy ul. Reja 13 i Moniuszki 5, w 2011 r. – przy ul. Niepodległości 8, remont dachu budynków przy
ul. Sikorskiego 24 i ul.Żeromskiego 17.
9
W 2010 r. - remont elewacji budynków przy ul. Reja 13 i Moniuszki 5, w 2011 r. – przy ul. Niepodległości 8.
10
Kosztorysy inwestorskie w obu postępowaniach sporządzono w dniu 10 stycznia 2009 r., podczas gdy przetargi ogłoszono 24 maja
2010 r., tj. po upływie 16 miesięcy.
11
Dz. U. z 2011 r. Nr 42, poz. 236.
12
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.
13
Wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1234/03.
14
Według stanu na 30 czerwca 2012 r. Zakład zarządzał 692 nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, z tego 33 bez udziału gminy.
4
1. Zlecanie usług na przeglądy stanu technicznego budynków w trybie zamówień publicznych
z zachowaniem ustawowych terminów ich dokonywania.
2. Szacowanie wartości zamówienia na roboty budowlane z zachowaniem zasad określonych w ustawie
Pzp.
3. Rzetelne badanie ofert pod kątem spełniania warunków udziału w postępowaniu przetargowym.
Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Zielonej Górze, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o NIK, oczekuje
przedstawienia przez Pana Dyrektora, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia
pokontrolnego, informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków, bądź o działaniach podjętych
w celu realizacji wniosków lub przyczynach niepodjęcia takich działań.
Zgodnie z treścią art. 61 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia
pokontrolnego przysługuje Panu Dyrektorowi prawo zgłoszenia na piśmie do dyrektora Delegatury NIK w Zielonej
Górze umotywowanych zastrzeżeń w sprawie ocen, uwag i wniosków zawartych w tym wystąpieniu.
W razie zgłoszenia zastrzeżeń, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o NIK, termin nadesłania informacji,
o którym mowa wyżej, liczy się od dnia otrzymania ostatecznej uchwały właściwej komisji NIK w sprawie
rozpatrzenia zastrzeżeń.
Otrzymują:
1. adresat
2. aa

Strona korzysta z plików cookies